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深圳拟对营商环境立法 信用修复制度如何避免成为失信“避风港”

张一鎏2019-08-29 09:55:11来源:南方都市报

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  近日,深圳市司法局发布通告,深圳市拟对营商环境进行立法,形成了《深圳经济特区优化营商环境若干规定(征求意见稿)》(以下简称《若干规定》),公开征求社会意见。记者了解到,围绕深化“放管服”改革,保障公平竞争,加强综合监管三条主线,《若干规定》在市场准入、优化审批、规范服务、加强监管等方面提出了一些积极举措,包括审批服务方式、公平竞争机制、公共服务方式和监管执法方式四大创新。

  此外,本次立法还对信用修复制度进行了创新,明确规定市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,可以通过信用承诺、信用整改、信用核查、信用报告或者参加公益慈善活动等方式修复信用。这一措施引发热议,是否会成为企业失信的“避风港”?对此,有律师表示监管部门需制定更详细、具有可操作性的信息修复评估标准和执行标准。

  现状

  政府部门信息不共享且多头检查

  深圳在营商环境上存在哪些短板?深圳市司法局立法处工作人员表示,如政务服务方面,不少企业反映,政府部门各有各的政务服务系统,部门之间的数据尚未实现共享,企业办理不同事项需要重复提交材料,加重了负担。有些政务服务系统不稳定,操作又复杂,企业办事人员需要花费大量时间。“企业是优化营商环境最重要的服务对象,正是基于企业的诉求,《若干规定》在这些方面都制定了具体措施,力求让企业办事便捷指数提高。”

  对于市场主体反映强烈的政府部门各类监管执法过多过滥问题,该工作人员也作出了解释。“企业反映较为突出的主要是消防检查、安全生产检查和劳动稽查等方面,存在多头检查,一家企业要接受多个部门多次检查的问题;执法检查频率较高,随意性较大;只处罚不教育,有时企业是无意违法,行为轻微且未造成危害后果,也会被处罚。”

  《若干规定》对此进行了创新,实行综合监管清单制度,将行政许可、行政检查、行政处罚,以及取消和下放的行政许可事项等纳入监管清单,定期向社会公布;且执法检查要编制年度检查计划,未经市、区人民政府批准,不得开展拉网式的执法大检查;同时实行处罚教育前置制度,行政处罚遵循审慎宽容原则,不得以罚代管、重罚轻教。

  行政审批取消事项转备案被变相保留

  深圳律协宪法与行政法律专业委员会主任刘南筠也表示,在行政审批方面,《若干规定》明确要求不得将已取消的行政审批事项变相设定为备案事项,是一个亮点。“备案事项也意味着是需要审批的,实际上并没有取消。以往就出现过这种情况。这次通过立法的形式予以明确后,就可以杜绝这种情况再出现。”

  广东税安律师事务所律师邓永曾参与过《若干规定》的征求意见工作,他告诉记者,以往曾有企业向他“吐槽”,行政审批曾让企业很“心累”。“企业说去办理行政审批,没有一次性告知哪些材料需要补正,要一而再再而三地跑。另外把取消事项变成备案事项,是变相保留审批。如今《若干规定》做出了规范,有利于防止权力寻租。”

  聚焦

  对公用服务类收费明码标价 逐步降低各类服务收费

  本次立法中还提出逐步取消本市涉企行政事业性收费,实行目录清单制度,收费目录清单之外不得收费。对此,市司法局立法处工作人员表示,目前深圳有12项涉企行政事业性收费项目,包括不动产登记费、城市道路占用/挖掘修复费等,均为国家所定项目,深圳无权取消。但部分已实现“零收费”,即虽然保留了收费项目,但均未向企业收取相关费用,目前深圳没有自定收费项目。

  “关于建立行政事业性收费的目录清单和收费标准,对市场主体来说很有意义,直接关系到企业负担。《若干规定》明确提到‘供电、供水、供气、电讯、邮政等公用服务类收费应当明码标价,逐步降低各类服务收费’,是公共服务创新方面的一个亮点,使企业轻装上阵,营造法治化的营商环境。”刘南筠说。

  禁止设立各类预选企业名录 不得影响公平竞争

  另一方面,不公平竞争也是企业的“负担”。《若干规定》多次出现公平竞争一词,多项措施也直指不公平竞争现象。市司法局立法处工作人员表示,从调研过程中企业反映的情况来看,不公平竞争主要集中在政府采购和工程招投标领域。一是歧视中小企业。许多企业表示深圳政府采购和工程招投标更偏向于央企、国企以及成熟的大型民企,许多中小企业和创新企业即便有能力承担相关政府采购项目和招投标工程,也没有机会中标,甚至连进入市、区政府的预选供应商、预选承包商名录的资格都难以获得。但一些央企、国企和大型民企中标后,常常会分包给各中小企业来实施项目。

  二是政府采购合同双方权利义务不平等。供应商无权对政府采购格式合同的条款进行修改,且合同只规定了供应商的违约责任,而不规定采购人的违约责任,当采购人违背合同约定,发生延迟收货、延迟付款、额外增加供应商义务等情形时,企业无以抗争。

  以企业所反映的某公立医疗机构采购医疗器械为例,其要求供应商对进口设备保修三年,国产设备保修五年,而国际惯例只提供保修一年。从宏观角度来看,国内企业平均寿命只有2.8年,三或五年的保修期比企业平均寿命还高,是违背惯例显失公平的合同条款。由于合同未对采购人的违约责任进行约定,该公立医疗机构违反合同约定,延迟六个月收货,并延迟三个月付款,供应商只能自行寻租临时仓储地,并自负成本。这显然有失公平。

  针对这一问题,《若干规定》第七条规定了“依法保障市场主体通过公平竞争参与政府采购活动。鼓励民营企业、中小微企业通过公平竞争,参与基础设施和公用事业项目建设。政府投资项目及建设工程不得以非公开招标方式设立各类预选企业名录,不得以业主强制选择等手段取代公平竞争。”《若干规定》规定禁止设立各类预选企业名录,企业只要具备相关资质、具有承接相关项目或工程的能力,即可通过公平竞争参与到政府采购活动和建设工程招投标来。

  信用修复如何避免成为失信“避风港” 要有科学的信息修复评估和执行标准

  值得注意的是,《若干规定》进行了信用修复制度创新,明确规定市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,可以通过信用承诺、信用整改、信用核查、信用报告或者参加公益慈善活动等方式修复信用。完成信用修复的市场主体,不得再公示其失信记录和实施联合惩戒措施。这一制度会不会一定程度上成为企业失信的“退路”和“保护伞”,客观上会不会导致企业钻空子呢?

  对此,市司法局立法处工作人员回应道,信用管理不以惩戒为唯一目的,而是通过信用惩戒措施来监督失信市场主体纠正其失信行为,消除不良影响,从而构建公正诚信社会。但信用惩戒不是无限期、无限范围的,应当与其失信行为的严重程度相匹配。国家发改委相关文件明确鼓励“黑名单”主体通过主动纠正失信行为、消除不良社会影响等方式修复信用。“如果市场主体可以通过信用承诺、信用整改、信用核查、信用报告或者参加公益慈善活动等相应方式修复其自身信用,那么就应当允许其继续正常生产经营,这样有利于形成良性的营商环境。”该名工作人员说道。

  刘南筠则从另外一个角度表达了自己的观点。她认为企业自我纠错没途径,更容易想方设法钻空子,明确给予纠错的机会,只要标准明确,不存在会因为有这个修复机制钻空子的问题。

  “很多企业因为某特定发展阶段的一些经济行为产生失信记录,对企业的融资、上市等都造成巨大影响。给予市场主体修复信用的机会,有利于激发市场主体自身纠错的主动性,从而对信用体系的认同、接受程度更高,会更加主动地进入到这个体系中,而不是被动地去遵守或刻意规避。如果没有纠错的机会,很容易导致市场主体在出现失信后,投资人选择放弃,另行注册市场主体,这样很容易引发大量纠纷,影响市场和交易环境的稳定。”她说。

  邓永则表示,也存在企业利用这一制度钻空子的风险,所以监管部门要制定更详细、具有可操作性的信息修复评估标准和执行标准,进一步细化、明确什么样的行为可以被修复,有多少次修复记录后不可以继续修复,避免这种行为发生。